廣匯獲原油進(jìn)口權意義有限：“特事特辦”易使改革步入歧途

時(shí)隔七年，原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口資質(zhì)審批終于破冰。

中國獨立油氣生產(chǎn)與銷(xiāo)售商廣匯能源股份有限公司（600256.SH，下稱(chēng)廣匯能源）8月27日發(fā)布公告稱(chēng)，公司接到新疆維吾爾自治區商務(wù)廳通知，已收到國家商務(wù)部批復，賦予廣匯能源控股子公司廣匯石油有限公司（下稱(chēng)廣匯石油）原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口資質(zhì)，安排廣匯石油2014年原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口允許量20萬(wàn)噸。公司可根據市場(chǎng)情況，將原油銷(xiāo)售給符合產(chǎn)業(yè)政策的煉油企業(yè)。西進(jìn)中亞進(jìn)行油氣開(kāi)發(fā)，是廣匯能源五年前即已著(zhù)手實(shí)施的戰略。公司于2009年與哈薩克斯坦Tarbagatay-Munai-Limited-Liability-Partnership（下稱(chēng)TBM公司）簽訂了合作開(kāi)發(fā)哈薩克斯坦東哈州齋桑油氣區塊協(xié)議，進(jìn)而收購了TBM公司49％的股權，啟動(dòng)了勘探、開(kāi)發(fā)工作。齋桑油氣區塊合同區面積為8326平方公里，勘探開(kāi)發(fā)總投資13.7億美元，預計2018年該項目可建成5億－6億立方米/年天然氣產(chǎn)能和100萬(wàn)－110萬(wàn)噸/年稠油產(chǎn)能。若這些油氣能夠陸續運回國內銷(xiāo)售，廣匯能源無(wú)疑將收獲頗豐。

2014年6月，在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會(huì )議上，習近平主席強調要堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場(chǎng)結構和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機制。在此政策背景下，有市場(chǎng)人士將廣匯能源原油進(jìn)口獲批視為政策破冰信號。多位權威油氣專(zhuān)家向《財經(jīng)》記者表示，習主席的講話(huà)明確了未來(lái)石油行業(yè)市場(chǎng)化改革的方向。但具

體到此次商務(wù)部對廣匯能源的批復，盡管其為民營(yíng)油企提供了更寬松的環(huán)境，但并未突破任何政策框架，不具任何改革信號意義。由于缺乏中央提出的“構建有效競爭市場(chǎng)體系”的頂層設計，市場(chǎng)人士隨即開(kāi)始質(zhì)疑原油進(jìn)口政策的延續性。他們認為，此次破冰僅為照顧新疆企業(yè)、實(shí)行“特事特辦”的個(gè)案，并非遵循普適原則。其他民營(yíng)油企難因此次改革獲益，廣匯能源自身的原油進(jìn)口和自主處理權亦難長(cháng)久。因此，無(wú)論從公司發(fā)展層面還是行業(yè)改革層面來(lái)看，廣匯能源獲批原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口資質(zhì)的象征意義均大于實(shí)際意義。此類(lèi)個(gè)案過(guò)多，會(huì )形成負面的市場(chǎng)效應，使改革步入歧途。

眾多業(yè)界專(zhuān)家對《財經(jīng)》記者指出，要構建有效競爭的油氣市場(chǎng)體系，核心是培養獨立的市場(chǎng)主體，前提是頂層設計、自下而上、逐步放開(kāi)，同時(shí)制定和嚴格執行改革時(shí)間表。如此，方能兼顧行業(yè)改革與企業(yè)發(fā)展。廣匯能源申請原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口資質(zhì)，已歷多年。從2011年始，時(shí)任廣匯能源董事長(cháng)尚繼強，就開(kāi)始為公司在哈薩克斯坦開(kāi)采的原油如何“回國”而犯愁?！霸褪菑V匯在境外開(kāi)采的，理應把這些原油拿回國內來(lái)，當然會(huì )按照國際通用的價(jià)格賣(mài)給兩大公司或地方煉廠(chǎng)?！鄙欣^強彼時(shí)對《財經(jīng)》記者表示。當年為此奔走的尚繼強，逢人便復述一段他早已倒背如流的中央文件：“允許新疆企業(yè)在境外從事資源和林業(yè)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)。其所取得的產(chǎn)品，給予自主的進(jìn)口權和在新疆境內的銷(xiāo)售權?！北M管?chē)艺吖膭钭圆稍汀盎貒?，但在具體實(shí)施上，仍無(wú)法繞過(guò)國有石油公司。廣匯能源在境外自采的原油，必須交給中石油集團下屬負責原料成品進(jìn)出口的公司——中國聯(lián)合石油有限責任公司(下稱(chēng)“中聯(lián)油”)進(jìn)口。尚繼強稱(chēng)，通過(guò)中聯(lián)油進(jìn)口，除了要支付一部分費用，更重要的是廣匯能源喪失了自主定價(jià)權。同時(shí)，廣匯能源在海外區塊的原油產(chǎn)量，必須根據中聯(lián)油的進(jìn)口量來(lái)決定。

在2011年報中，廣匯能源就曾計劃于2012年3月完成原油進(jìn)口4萬(wàn)噸的目標，但由于未能獲得進(jìn)口資質(zhì)而擱淺。

根據國家現有政策，原油進(jìn)口資質(zhì)分為國營(yíng)貿易和非國營(yíng)貿易兩種。前者沒(méi)有進(jìn)口配額限制，而后者則有。目前國內擁有原油國營(yíng)貿易進(jìn)口權的企業(yè)有5家，包括中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油、珠海振戎和中國化工；廣匯能源獲批后，擁有原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口權的企業(yè)則增加至23家。2011年12月22日，繼成功拿下齋桑油氣項目后，廣匯能源又與哈薩克斯坦南伊瑪謝夫油氣項目業(yè)主合作簽約，獲得51％控股權。合同區塊總面積為1272.6平方公里，預測天然氣（凝析氣）遠景資源量2682.15億立方米（折合2.7億噸油當量）；原油（凝析油）遠景資源量2.1億噸，總計4.8億噸油氣當量。巨大的前期資本投入，使廣匯能源迫切需要將哈國已達產(chǎn)的原油運回國內銷(xiāo)售，以實(shí)現回報。另外，哈國和附近的俄羅斯等國家，多為油氣資源大國，且消費和集散中心均離齋桑區塊較遠。在同哈國簽訂項目合同之初，齋桑區塊即被設計為將資源運回中國實(shí)現價(jià)值。

當年曾代表廣匯能源與哈國談判的張利賓律師回憶稱(chēng)，彼時(shí)兩國間沒(méi)有原油管道，而中國海外油氣投資最忌諱的情況就是買(mǎi)了油氣運不出來(lái)。因此，廣匯能源收購資產(chǎn)時(shí)設置的重要交割條件之一，是兩國政府對于各自境內的管道建設要給予審批。但是，當時(shí)的管道建設只是為過(guò)境天然氣設計，原油入境并未做過(guò)多規劃。廣匯能源董秘倪娟告訴《財經(jīng)》記者，公司未來(lái)原油的進(jìn)口將不借助中石油管線(xiàn)，而改用汽運。在齋桑區塊每年30萬(wàn)噸以下產(chǎn)能時(shí)，公司將通過(guò)汽車(chē)運到新疆。該區塊距吉木乃口岸僅110公里，汽運比較劃算。達到年產(chǎn)30萬(wàn)噸以上后，公司將修建自己的原油管道。2012年，自治區政府、中石油集團和新疆生產(chǎn)建設兵團，以股份制形式展開(kāi)合作，在克拉瑪依組建了紅山油田，共同投資勘探開(kāi)發(fā)準噶爾盆地油氣資源。根據協(xié)議，合作資源面積為100平方公里，總儲量達4025萬(wàn)噸，合作期限為20年。紅山油田模式，屬于新疆油氣合作開(kāi)發(fā)的新模式，即通過(guò)上游油田率先實(shí)行混合所有制改革，來(lái)帶動(dòng)當地下游煉化和銷(xiāo)售的放開(kāi)，從而推動(dòng)新疆整條石化產(chǎn)業(yè)鏈的開(kāi)放發(fā)展。

此場(chǎng)改革，自然成為植根新疆的廣匯能源的優(yōu)勢之一。倪娟即表示，未來(lái)齋桑區塊的產(chǎn)量達到100萬(wàn)噸并可以順利進(jìn)口的話(huà)，廣匯能源將考慮通過(guò)投資自建或收購的方式擁有自己的煉廠(chǎng)。

但是，由于原油進(jìn)口政策的可持續性存疑，廣匯能源想自建煉廠(chǎng)向下游拓展，顯然并非易事，變數多多。有專(zhuān)家分析稱(chēng)，廣匯能源此次原油進(jìn)口獲批，顯示政策更傾向于鼓勵民營(yíng)油企海外拿區塊，而不是拿到原油后向中下游的煉化和銷(xiāo)售環(huán)節發(fā)展。

中海油能源研究院首席研究員陳衛東指出，這個(gè)破冰第一單選擇廣匯能源，而非山東地煉企業(yè)，其重要原因是，“如果門(mén)縫打開(kāi)后，民企由此在煉化環(huán)節得以迅猛成長(cháng)，則將沖擊現有利益集團”?！艾F在中國的煉化市場(chǎng)已經(jīng)不是上升階段了，而是一個(gè)飽和的、產(chǎn)能過(guò)剩的市場(chǎng)，民企如果再獲得油源，不就是又要淘汰原來(lái)的產(chǎn)能嗎？”陳衛東稱(chēng)。目前，中國地方非國營(yíng)煉化能力已經(jīng)頗具規模，尤其在山東和廣東兩省。但其油源合法化問(wèn)題卻一直未得到解決。以山東地煉為例，部分完全不具有兩大公司及地方政府背景的煉廠(chǎng)，長(cháng)期以來(lái)都是靠燃料油等劣質(zhì)原料艱難存活。一旦放開(kāi)原油進(jìn)口，這些本身效率很高的企業(yè)就會(huì )迅速發(fā)展壯大，在全行業(yè)產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩的當下，將嚴重威脅效率低下的國有煉廠(chǎng)。

對于放開(kāi)原油進(jìn)口權政策的延續性，業(yè)界專(zhuān)家和部分民營(yíng)油企心存疑慮?！岸嗄陙?lái)政府曾出臺各種文件，要求石油領(lǐng)域各環(huán)節放開(kāi)，但如果這些政策可持續，中國的石油市場(chǎng)早就不是現在這個(gè)樣子了?！比珖ど搪?lián)石油業(yè)商會(huì )前副會(huì )長(cháng)崔新生對《財經(jīng)》記者說(shuō)，“地方煉廠(chǎng)的原油進(jìn)口還是沒(méi)有放開(kāi)，說(shuō)明煉廠(chǎng)這個(gè)環(huán)節還無(wú)法成為獨立市場(chǎng)主體?！贝扌律J為，任何石油民企都會(huì )考慮整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈布局，單純占據某一個(gè)環(huán)節是做不成的。三大石油央企均已形成上下游一體化的完整產(chǎn)業(yè)鏈，從而有能力設定技術(shù)標準、產(chǎn)品標準和游戲規則，限制民企發(fā)展。目前，廣匯尚無(wú)自有煉廠(chǎng)，且相當一段時(shí)期內也不會(huì )有，在此環(huán)節上，尚無(wú)法威脅到國有煉廠(chǎng)。因此，廣匯能源獲得原油進(jìn)口資質(zhì)并非一個(gè)現實(shí)威脅。同時(shí)，進(jìn)口原油需要配額。按規定，商務(wù)部可以授予企業(yè)原油進(jìn)口的許可權，但必須能進(jìn)入三大國有石油公司的排產(chǎn)計劃，才可能通過(guò)海關(guān)將原油進(jìn)口，否則商務(wù)部的許可證無(wú)法生效。此次商務(wù)部批準廣匯能源獲得原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口資質(zhì)，卻仍需按照上述進(jìn)口程序操作。配額不穩定，就無(wú)法保障原油進(jìn)口的規?；统掷m穩定。

另一問(wèn)題，是新疆本地民營(yíng)煉廠(chǎng)未必具備與廣匯能源進(jìn)口原油類(lèi)型相對應的煉化能力。煉廠(chǎng)的煉化設備和技術(shù)路線(xiàn)，都是針對特定的原料種類(lèi)和產(chǎn)品種類(lèi)而進(jìn)行專(zhuān)門(mén)設計，并非什么原料都適用。即使廣匯能源有能力獲得規?；头€定的進(jìn)口原油，與新疆地方煉廠(chǎng)的合作也需要磨合。倪娟表示，公司在獲得原油進(jìn)口權之前，已和多家新疆本地煉廠(chǎng)進(jìn)行過(guò)接觸。但廣匯能源一位前高管指出，從哈國運進(jìn)的原油可能仍不得不賣(mài)給克拉瑪依等中石油麾下的煉廠(chǎng)。商務(wù)部的批復中，有“公司可根據市場(chǎng)情況將原油銷(xiāo)售給符合產(chǎn)業(yè)政策的煉油企業(yè)”一句。諸多專(zhuān)家指出，鑒于以上問(wèn)題的存在，該批復的實(shí)際含金量非常有限。其中原因，是未能“構建有效競爭的市場(chǎng)結構和市場(chǎng)體系”。陳衛東稱(chēng)，“從中央到地方，大家都認識到中國傳統的石油體制已經(jīng)走到盡頭，不改革不行了；但又不知道應該怎么改，仍然沒(méi)有形成系統的頂層設計?！?/p>

盡管缺乏頂層設計，但新疆作為資源大區，在地方政府依靠能源產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟的努力下，無(wú)疑已站在中國石油行業(yè)發(fā)展的前沿。根據“十二五”規劃，新疆在2015年將成為中國最大的石油天然氣生產(chǎn)基地、成品油戰略?xún)浠匾约皣沂突せ?。以紅山油田為代表的混合所有制改革樣本，也為以廣匯能源為代表的民營(yíng)油企提供了更寬松的發(fā)展環(huán)境。

中石油董事長(cháng)周吉平曾表示，與民資合作的模式是成熟的。在“產(chǎn)品分成模式”下成立聯(lián)合管理委員會(huì )作為決策機構，下面再設置可在當地注冊的作業(yè)公司，就可在當地納稅。新疆前幾年以極為優(yōu)惠的政策，引入了大批央企入疆投資開(kāi)發(fā)，但尚未給當地帶來(lái)期盼中的明顯經(jīng)濟利益。民營(yíng)油企盡管得到地方政府的支持，但在諸如原油進(jìn)口、煉廠(chǎng)油源等硬性政策上，始終難越樊籬。

廣匯能源在2013年報中分析指出，目前已有明確的趨勢表明，新疆將重點(diǎn)落實(shí)差別化產(chǎn)業(yè)政策，建設東聯(lián)西出的能源資源加工基地，擴大原油和天然氣進(jìn)口配額，鼓勵和支持各類(lèi)企業(yè)參與境外原油、天然氣和非常規油氣資源開(kāi)發(fā)利用，提高油氣資源在新疆就地加工的數量和深度。阻力同樣明顯。倪娟曾在新疆推動(dòng)民企發(fā)展的專(zhuān)題論壇上發(fā)言稱(chēng)：“新疆是資源大省，但長(cháng)期以來(lái)油氣資源均被央企壟斷經(jīng)營(yíng)，當地并未得到應得的實(shí)惠，民營(yíng)企業(yè)仍處于夾縫中求生存的狀態(tài)，對行業(yè)壟斷企業(yè)的強勢深感無(wú)奈?！?/p>

另有新疆民營(yíng)油企高管表示，石油央企通過(guò)排產(chǎn)計劃，控制民企的原油進(jìn)口，從而掌握著(zhù)對海外油氣田“生殺予奪的權力”，已經(jīng)令人難以容忍。陳衛東認為，新疆放開(kāi)原油非國營(yíng)貿易進(jìn)口權后，首選的改革方案，應當是先放開(kāi)下游銷(xiāo)售環(huán)節，然后再自下而上地倒逼上游勘探開(kāi)采領(lǐng)域開(kāi)放。這樣，可以吸引更多民營(yíng)油企和非國有企業(yè)、社會(huì )資本進(jìn)入油氣開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。民營(yíng)油企在擁有進(jìn)口權和銷(xiāo)售權后，可再與已經(jīng)存在的地方煉廠(chǎng)合作，就有能力

欲提高油氣領(lǐng)域的效率，最直接有效的改革措施，是“灰色區塊陽(yáng)光化”的改革?！皬挠蜌馐袌?chǎng)化改革的角度看，陽(yáng)光化和原油進(jìn)口放開(kāi)都是改革必須走的路；否則就難以構建有效競爭的市場(chǎng)體系，央企就不會(huì )有效率?！标愋l東稱(chēng)。張利賓律師指出，以前國有油田將礦權承包給民企，且涉及到的礦權也是國家無(wú)償劃撥給國有油田的，因此三大石油公司無(wú)權通過(guò)一種私下非公開(kāi)的方式把油田的礦權分包給別的企業(yè)。

有專(zhuān)家指出，新疆可以學(xué)習美國政府對土地礦權的出讓方式，通過(guò)公開(kāi)招標的方式實(shí)現陽(yáng)光化，即綜合考慮價(jià)格和技術(shù)能力等因素，讓最有能力的企業(yè)獲得油氣區塊的礦權。同樣的道理，也適合原油進(jìn)口開(kāi)放環(huán)節。張利賓強調：“既然要放開(kāi)，就要定規則、講程序，包括公

開(kāi)的申報、公開(kāi)的評估和決策，然后申報主體要有平等機會(huì )，這樣實(shí)施政策，才能令企業(yè)信服?！彼ㄗh逐步分階段地放開(kāi)，避免對市場(chǎng)的沖擊?！绊攲釉O計可以分步，但必須要公布并嚴格執行時(shí)間表。多位專(zhuān)家向《財經(jīng)》記者指出，中國油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革如果無(wú)法做到先公開(kāi)改革措施，使改革政策遵守普適原則，則類(lèi)似廣匯能源這種“特事特辦”的個(gè)案，定會(huì )形成負面的市場(chǎng)效應。

換言之，如果油氣改革仍然穿新鞋走老路，即延續傳統方法，繼續由地方政府或民營(yíng)油企找到某個(gè)部門(mén)、找到某個(gè)人就可“特事特辦”，非但無(wú)法培養獨立市場(chǎng)主體，構建公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，反而會(huì )讓整個(gè)行業(yè)發(fā)展更加畸形，使改革步入歧途。